自古以來，糧食在國家治理中占據著核心地位，“洪范八政，食為政首”即為明證。黨的十八大以來，黨中央確立了以“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”為核心的國家糧食安全戰略，確保了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的總體格局。與此同時，經濟進入新常態后，糧食安全觀念發生深刻變化，逐步由傳統的以糧為本，轉向“大食物觀”。這一新理念突破了對單一谷物供給的依賴，強調通過發展設施農業和完善多元食物體系來滿足居民日益多樣化的消費需求。黨的二十大報告進一步指出，要“樹立大食物觀，發展設施農業，構建多元化食物供給體系”。這不僅拓展了糧食安全的內涵，也對耕地保護治理提出了新要求。在新時代糧食安全戰略中，大食物觀的提出拓展了傳統糧食安全的內涵，從單一的口糧保障轉向以多元食物供給為核心的整體安全觀。這一理念要求耕地保護體系在堅守數量紅線的基礎上，更加注重質量提升與生態修復，以支撐糧、經、飼、油、果、蔬等多樣化食物的可持續供給。
隨著中國式現代化進入新的發展階段，即國內國際雙循環格局、城鎮化穩定推進、居民食物需求日益多元、鄉村振興全面展開以及土地制度不斷深化，我國的耕地保護也面臨新的挑戰。在此背景下，亟需在現有“三位一體”保護制度的基礎上，構建以大食物觀為導向的耕地保護治理新體系。這一體系不僅要統籌數量、質量和生態，還要與多元食物供給戰略緊密銜接，實現國家糧食安全、城鄉食物保障和生態環境保護的協同。因此，構建大食物系統的耕地保護治理體系，已成為當前和未來保障糧食安全的現實必然和戰略選擇。通過構建耕地產能產量協同治理戰略、探索耕地利用主體利益協調機制、創建耕地法治共治精治引領模式，可以推動耕地保護從單一目標走向多維目標統籌，為提升國家食物安全保障能力提供堅實支撐。
一、耕地保護的政策梳理與導向解讀
1.耕地保護政策的階段性梳理
自2020年以來，我國耕地保護政策圍繞“嚴控非農化、規范非糧化、改革占補平衡及完善耕地認定”持續推進，政策體系經歷了多輪迭代與優化。整體來看，其演進過程可劃分為四個具有代表性的階段，每一階段均在制度目標、管控重點與實施路徑上呈現出不同特征與導向。
（1）制止耕地“非農化”。國務院辦公廳于2020年印發《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發〔2020〕24號）。文件明確提出，嚴禁違規占用耕地挖湖造景、建設人造濕地公園等，對已被占用的耕地及永久基本農田必須恢復為耕地，消除違法狀態。該政策的核心在于堅決遏制耕地“非農化”，嚴格規范用途管制，確保耕地數量不減、質量不降。由此，耕地保護進入以“整改—恢復”為主要特征的初始階段，治理方式呈現出規范化與強制化的趨勢。
（2）管控耕地“非糧化”。2021年自然資源部與農業農村部聯合印發《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）。文件明確，永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地或農業設施用地；一般耕地如需調整為上述地類，必須落實年度“進出平衡”。該政策的核心在于嚴控“非糧化”趨勢，確保耕地數量不減、質量提升、用途穩定。尤為重要的是，文件首次提出“進出平衡”制度，并將縣域年度方案作為實施單元，推動耕地保護由單純事后恢復向制度化、系統化治理轉型，進入以“進出平衡”為抓手、以縣域統籌為核心的治理階段。
（3）改革耕地占補平衡。2024年，自然資源部和農業農村部聯合印發《關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》（自然資發〔2024〕204號）。文件明確提出，將造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統一納入耕地占補平衡管理，實現由“ 小占補 ”向“ 大占補 ”的轉變。其核心目標在于將所有耕地占用行為納入統一管控，確保補充耕地數量相等、質量相當、產能不降。這一制度改革標志著耕地恢復進入全口徑、全類型、全鏈條的“大占補”階段。
（4）優化耕地認定。2025年，自然資源部、國家林業與草原局印發《優化年度國土變更調查規范調查成果應用的通知》（自然資發〔2025〕128號），明確提出“完善耕地調查有關規則，分類處置歷史流失耕地”。其核心目標在于提升耕地調查數據的真實性、時效性與權威性，減輕基層負擔，為自然資源統籌管理提供可靠支撐。這一舉措標志著耕地恢復進入以優化認定和優化耕地恢復治理為導向的新一輪改革階段。
綜上，自2020年以來，我國耕地保護政策已形成由“非農化”管控到“非糧化”治理、由“大占補”統籌到認定優化的遞進演進邏輯，體現出耕地恢復治理從事后整改走向制度化、系統化的轉型趨勢。
2. 以“128號文件”為核心的耕地保護制度創新與政策導向解讀
以《優化年度國土變更調查規范調查成果應用的通知》（自然資發〔2025〕128號）（以下稱為“128號文件”）作為最新政策導向進行解讀，重點闡釋其在耕地調查規則完善與歷史流失耕地分類處置等方面的制度創新。“128號文件”中與耕地恢復直接相關的內容，主要體現在第三條和第七條。第三條明確提出“耕地調查主要以耕作層是否破壞為核心標準，未破壞則按耕地認定并標注用途，破壞嚴重則不再列入耕地”，強調完善耕地調查與認定規則，旨在通過優化調查方法與認定機制，提升耕地信息的真實性、時效性與權威性，為科學認定和動態監測耕地狀況提供制度保障；第七條提出分類處置歷史流失耕地，即針對不同類型的流失耕地制定差異化的治理與修復措施，提出“三個一批”，即“認定一批、恢復一批、置換一批”，在合理過渡期內統籌兼顧耕地的保護、恢復與退出，并納入耕地保護考核，從而實現耕地恢復的精準化和可持續化。
二、構建大食物系統耕地保護治理體系的理論基礎
在大食物觀的總體框架下，耕地不僅是糧食生產的物質基礎，更是承載生態功能與制度治理的綜合系統。本文在綜合考量耕地利用過程中土壤屬性、利用方式與管理政策等關鍵要素的基礎上，將耕地系統劃分為耕作層、利用層和管理層三個層次，以揭示其從自然屬性到人類活動再到制度調控的系統邏輯。
1. 耕作層：以土地適宜性為基礎的耕地產能核心載體
耕作層是在長期自然演化與人為耕作作用下形成的，作為適宜農作物生長的優質土層，是耕地生產能力的核心載體，具有顯著的不可再生性。其本質特征體現為土地適宜性。“宜耕地”往往產能高、質量優，是耕地中的精華，也是最符合農業生產需求的核心資源，因而成為耕地保護的重點對象。因此，應依據耕地適宜性合理調整土地生產布局，優化農業生產結構。在保護耕作層的過程中，還需統籌社會發展與生態保護需求，全面考量耕地的質量等級、空間連片性和灌溉條件等要素，并針對諸如適宜性受限等問題進行科學規劃，從而實現耕地資源的永續利用。
2. 利用層：耕地利用動態性與經濟可行性的協同調控
利用層是人類基于理論認知與實踐經驗開展農業利用活動，并在與耕作層長期交互作用過程中逐漸形成的層次。其顯著特征在于動態性與可調控性，容易受到管理政策和經濟因素的影響，其核心屬性體現為經濟可行性。確保耕地利用的經濟可行性是實現糧食安全的重要前提。歷史上，農民通過休耕和輪作維持土地肥力，而近現代在短期經濟利益驅動下，農業結構也會發生階段性調整。然而，這類“非糧化”行為并不意味著耕地產能的永久喪失。必須認識到糧食生產能力具有一定的可恢復性，在保持原有生產潛力的同時，還應積極探索提升生產能力的路徑。通過科學的耕地利用規劃與合理的政策引導，可以有效保障國家糧食安全，并為社會的可持續發展提供堅實支撐。
3. 管理層：以多目標協同為導向的耕地保護治理體系
管理層是人類在長期實踐中通過制度安排、政策工具與治理手段，對耕作層與利用層進行規范、引導與調控而逐漸形成的層次。與耕作層和利用層的高動態性相比，管理層的變化相對緩慢，并往往表現出一定的滯后效應。這一層次的核心特征在于協同治理，即在不同主體、不同目標與不同空間尺度之間實現協調統一。構建有效的管理層，需要將糧食安全、生態保護與社會發展等多重目標統籌起來，形成多層級、多主體共同參與的治理格局。在新時代背景下，應當以“大食物觀”為統領，推動耕地保護從單一數量管控向數量—質量—生態協同轉型，構建系統完備、科學規范、運行高效的耕地保護治理體系，從而實現耕地資源的長效穩定利用與國家糧食安全的戰略保障。
三、構建大食物系統耕地保護治理體系的對策建議
構建大食物系統耕地保護治理體系，應從耕作層、利用層和管理層三個層次協同推進、系統優化。在耕作層，要構建耕地產能與產量的協同治理戰略，兼顧糧食供給、土壤質量和生態功能的提升，實現生產能力的可持續維持；在利用層，要探索多元主體之間的利益協調機制，平衡農戶、新型經營主體與政府在糧食安全與經濟可行性目標下的關系，促進耕地合理高效利用；在管理層，則需創新治理模式，推動法治化、共治化與精治化相結合，形成以制度約束、政策引導和社會協同為核心的長效治理機制，從而整體提升耕地保護的系統性與有效性。
1. 構建耕地產能與產量的協同治理戰略
在耕作層層面，構建耕地產能與產量的協同治理戰略。一是耕地認定標準不應局限于作物類型，而應以土地適宜性高低及其糧食生產能力作為首要原則。換言之，耕地的價值不在于當下種植何種作物，而在于其承載糧食生產的潛力與長期穩定性。通過引入土壤肥力、耕作層厚度、灌溉條件、生態敏感性等多維指標，可以更加科學地界定耕地屬性，避免因種植結構的短期調整而導致耕地功能被低估或誤判。二是耕地的認定、恢復與置換需統籌推進，避免碎片化操作。具體而言，應在統一的制度框架下，將耕地數量保護、質量提升與空間優化結合起來，形成全鏈條、系統性的治理路徑。認定環節要嚴格把關，確保耕地底數清晰；恢復環節要因地制宜，突出針對性與實效性；置換環節要注重整體性與連片性，避免出現“增而不優”或“補而不穩”的問題。三是在分區治理的基礎上，應探索“適宜性—抗逆性—連片性”的協同提升路徑。具體而言，用養結合區應突出綜合適宜性與穩產性，注重利用與養護并重；適宜改善區和設施完善區應依托水利、肥力與技術手段，提升產能的可持續性與抗逆性；空間優化區需強化布局優化與規模化經營，以連片化優勢推動整體產出提升；綜合提升區則要兼顧適宜性、連片性與抗逆性，形成可推廣的示范樣板。
2. 探索耕地利用主體利益協調機制
在利用層層面，探索健全耕地利用主體的利益協調機制。一是應引入種植選擇權作為精準補償的重要依據，根據不同作物類型的收益差異與功能屬性進行利益調節，從而建立以種植選擇權為核心的利益平衡機制。二是應構建基于“三權協同”的永久基本糧田保護補償機制，借鑒國外耕地發展權保護制度的經驗，對永久基本糧田區域內可能面臨的地方發展權損失、農戶作物種植選擇權受限以及非農非糧生態權受損等問題進行系統性補償與調節。三是應建立面向“永久基本糧—果”復合生產區的耕地復墾基金制度，以應對農戶因種植選擇權受限而產生的經濟損失。考慮到該類區域在保障糧食安全的同時也承擔果品生產功能，應通過設立專項基金，為農戶提供經濟補償與技術支持，幫助其在市場需求變化或種植結構調整過程中實現平穩過渡。通過上述機制的系統設計，不僅能夠在多元主體之間實現利益平衡，也有助于增強耕地利用的靈活性與可持續性。
3. 創建耕地法治共治精治引領模式
在管理層層面，創建耕地法治共治精治引領模式。一是基于資源層構建跨部門協同機制，形成統籌土地、農業、生態、財政等多部門聯動的耕地保護“元”治理架構，從頂層制度上明晰不同部門在耕地保護中的權責邊界，避免職能重疊或推諉，促進政策目標、資金配置與監管措施的有機銜接，實現部門間的制度協同與政策合力。二是構建適用于耕地特性的多主體協同共治模式，推動政府、農戶、新型農業經營主體、社會資本及公眾等多元主體共同參與耕地保護與利用。通過探索完善多主體利益協調機制，既平衡國家糧食安全與地方發展訴求，同時也兼顧農戶生計保障與社會生態需求，逐步形成“政府主導、市場驅動、社會協同、農戶參與”的耕地保護格局。
責任編輯：經濟研究處
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